城市产业用地的“加减乘除” 

前滩综研专报与简报研究室梳理 

编者按：随着城市的不断发展，产业用地的供需矛盾越发明显，全球多地纷纷出台保障产业用地供给的针对性政策。前滩综研专报与简报研究室通过梳理主要国家、城市、园区的相关政策发现，实施积极的土地利用政策，为土地开发企业减“负”、提供便利，推动不同业态的协同、融合发展，坚持精准化土地管理原则等成为保障产业用地供给，优化产业用地开发模式的主要措施。现选取具有代表性的新加坡、伦敦、东纽约工业商务区的产业用地政策及举措介绍如下： 

当前，全球制造业新一轮变革方兴未艾，多业态融合趋势持续深化。制造业高技术、高附加值、轻量化、绿色低碳渐成主流，更成为城市参与全球竞争的重要一环。作为制造业发展的先决条件，如何保障产业用地的供给，如何优化产业用地的开发模式，各国、各大城市乃至各商务区都在不断探索积累经验。 

一、新加坡：

弹性的产业用地政策 

图1  新加坡滨海湾

制造业始终是新加坡经济发展的重要引擎。自20世纪70年代至今，制造业增加值占新加坡GDP的比重几乎从未低于20%，在高峰时甚至超过25%。面对国土面积狭小、产业用地紧张的现实制约，新加坡政府尤为重视土地资源的科学规划和高效利用，确立了“由增量用地向产业增值转变”的指导思想，不断提升产业用地的弹性和单位贡献率。 

图2  新加坡产业用地基本布局（来源：新加坡2019年总体规划）

01规划明确、职责清晰 

新加坡构建了完善的土地管理机制，各部门各司其职，权责明晰。其中，市区重建局（URA）负责概念规划（concept plan）和总体规划（master plan）。概念规划每10年核查更新一次，对未来40—50年的土地利用进行总体展望；总体规划每5年重新修订，对未来10—15年的法定土地使用方案进行指导。 

土地管理职能主要由土地管理局（SLA）承担，通过定期实施制造业用地出让计划（IGLS），有序组织产业项目的开发建设。SLA将土地用途划分为居住、产业、城市综合发展三大类，分别授权三个法定机构代为行使土地管理权。其中，裕廊集团（JTC）主要负责产业用地的一级开发、土地使用权出让等工作。 

图3  新加坡产业用地规划及管理体系（前滩综研梳理）

02土地供应灵活多样 

新加坡的产业用地类型主要包括：制造业用地一类与二类（B1、B2）（与我国的M1类制造业用地和M2类制造业用地类似），以及商务园区（Business Park，以下简称BP）（类似于上海C65用地、深圳M0用地）。根据用地指导细则，B1主要用于清洁生产的轻工行业，对周边环境的干扰半径≤50米；B2则适用于一般制造业和特殊制造业，对周边环境的干扰半径则＞50米。B1、B2类用地的最小单元面积均为150㎡。 

为激励占地面积大、容积率低的制造和物流企业提高土地使用效率，新加坡经济发展局（EDB）推出土地集约化津贴（The Land Intensification Allowance，简称LIA），针对符合标准的建筑物或构建物，对其施工、改建、扩建的合理资本支出，为企业提供25%的一次性免税额度，及之后每年5%的免税额度。 

表1  新加坡B1、B2类产业用地基本情况（来源：新加坡市区重建局）

考虑到生物医药、电子信息、通信传媒、环保洁净科技等新兴产业，对建设用地及交通配套设施的需求变化，新加坡早在1991版概念规划中就提出“BP类用地”概念，统筹“研发+无污染制造+商务办公”三种功能，为高科技、高附加值和知识密集型活动提供“TECHNOLOGY CORRIDORS（科技走廊）”。 

BP类用地一般规定最小场地面积为5万平方米，其中至少60%的空间为制造业用途，容积率为1.2—10.0。该理念的最大亮点在于创造“公园式的产业空间”，园区自然环境优越、靠近轨交站点，可与居住区毗邻，对青年科技人才具有较强吸引力。  

同时，上述三类产业用地内均可规划一定比例的“白类”用地（居住、商业、办公、酒店、酒店式公寓、休闲俱乐部、协会组织、会展中心和娱乐设施），满足地块在未来产业结构转型升级时的需求，提供更弹性的建设发展空间。?

图4  裕廊“白类”用地（来源：新加坡2019年总体规划）

03产业用地?全周期弹性管理  

作为新加坡产业地产的主要操盘手，裕廊集团管理着80%以上的制造业用地，拥有超过6800公顷的制造业空间和开发项目，包括裕廊岛、纬壹科技城、裕廊创新区和榜鹅数码园等。集团虽然采取企业化运作，但利润并非最主要的考核指标；保持新加坡产业空间价格和供给的长期稳定，为经济转型升级提供相匹配的产业环境才是该集团的核心任务。通过坚持“奖罚结合、宽严相济”的管理原则，集团审慎推进企业准入、激励高效用地企业、淘汰限制落后产业。 

裕廊集团产业用地政策的亮点包括： 

——优化准入机制。针对制造业用地项目，裕廊集团会定期发布储备名单，并根据不同产业门类的地均产值，制定各类企业使用园区地块的准入指标，确保园区经济效益的最大化。土地租赁期一般为30年，期满后可续租30年。租金每隔几年进行一次调整，通过价格手段动态优化土地供给，推动产业升级。 

——建立淘汰退出机制。以三年为周期，对土地用途、容积率、固定资产投资、工业总产值、税收等指标进行综合绩效评估。根据评估情况，清退不达标企业。同时实行差别化的租金政策：对鼓励类的产业项目，收取较低的租金；对限制类的产业项目，收取较高的租金。通过调高租金、终止续租等手段，加快淘汰与新加坡发展规划不相符的落后产能。 

——管控土地用途。考虑到企业土地需求的客观变化，裕廊集团允许申请转变用地性质，但需对变更中发生的土地增值收益征收70%以上的发展税。同时为避免闲置浪费，允许企业转租不高于总建筑面积（GFA）30%的制造业用地，转租期最长为3年且不得超出地块原租赁到期日。 

——执行“弹性”的用地标准。新加坡针对三类主要产业用地的容积率设定了非常宽松的标准，尽力满足不同市场主体的个性化需求，避免行政手段对容积率采取“一刀切”的方式。例如，重工业对建筑承重、建筑层高的要求较高，高科技企业热衷选择低密度、低容积率的研发空间，这些产业地块的容积率普遍都被允许设定在2.5以下。  

二、伦敦：

为制造业用地“留空间” 

图5  伦敦桥

制造业用地为伦敦提供了多样化的就业空间和创新创意孵化空间，并承担保障居民基本生活的部分功能。但过去20年间，伦敦制造业土地资源日趋紧缺，约23%的制造业用地转为了住宅、商业等其他用途，同时制造业用地空置率也从2001年的16%下降至2021年的4%。制造业用地价格同步上浮，未来5年内，伦敦制造业用地租金增幅预计将接近50%。 

如果任由制造业用地缩减趋势持续，将影响伦敦经济的复原力和可持续性。对此，伦敦政府近期出台了相关政策，来保护制造业用地资源。 

01实施“无净损失”（No net loss）机制 

《2021伦敦规划》提出“加强工业用地保护”的要求，在该原则指导下，伦敦政府通过设立市级“战略工业区”（Strategic Industrial Locations）和区级“本地重要工业区”（Locally Significant Industrial Sites），来加强工业用地的“战略性保护”。通过推行“无净损失”（No net loss）机制，对用地变更中减少的工业用地数量予以弥补，来维持总量平衡。 

02以“集约化”模式提高土地利用率 

伦敦政府提出“集约化”（Intensification of industrial land use）的用地政策，包括改造工业用地建筑（添加地下室等）、叠层工业厂房（stacked industrial premises）等举措，来提高单位土地开发强度。 

图6  伦敦市中心Maker Mile区，将制造业“嵌入”住宅和商业区内

03倡导混合用地开发 

为强化制造业与服务业之间的联系，伦敦政府探索实施多业态同址经营办公（Co-location）、混合用地开发等模式，使住宅、商办功能和制造业生产活动有机结合，并出台了一系列奖补政策和制度，对于从事混合用地开发的企业提供专项支持。 

04与周边城市加强联动、协同合作 

与毗邻的英格兰大东南区（Wider South East）加强政府间合作，共同协调制造业用地政策。在英国国家基础设施委员会的统筹下，伦敦市和英格兰大东南区针对制造业用地的供给和开发，制定相应的补偿机制，强化英格兰大东南区制造业基础设施建设，释放当地制造业用地潜能，对伦敦市制造业用地的缩减进行弥补。  

三、东纽约工业商务区：

打造城市制造业的样板区域 

图7  纽约湾

东纽约工业商务区（The East New York Industrial Business Zone）位于布鲁克林区，虽然面积仅为42公顷，是纽约市倒数第二小的工业区，但已有长达百年的历史，是纽约最知名的传统工业区之一。近年来，针对该区域基础设施老化、居民陷入贫困的局面，纽约市实施了由20项具体措施组成的复兴计划，力图使该区域重新成为纽约东部地区发展的主要动力。该计划在用地方面的主要政策如下： 

图8  东纽约工业商务区区位图（位于布鲁克林）

——突出制造业核心功能。计划除了在区域内导入多元业态外，还规划了一条横贯整个区域的零售走廊，服务范围可辐射至毗邻的住宅区。但计划同时强调，要控制发展某些与区域主导方向关系不大的商业项目（如旅游酒店、私人仓储等），确保制造业用地的数量。 

——合理提高建筑密度。区域内原有建筑密度较低，主要适用于金属加工及相关物流业态需求。计划提出增建更多小尺度、多楼层的新型制造业空间，为现代都市制造业提供更为集约化的场址，同时也可增加单位土地的租金收入。 

——将城市公共部门用地转化为制造业用地。工业区原有8个分散设置的地块供城市公共服务部门使用，总面积超过10万平方英尺。考虑到工业区新增地块有限，将由非营利性质的纽约市经济开发公司（NYCEDC）与上述公共部门协商迁离土地出让事宜，将原有地块改造为新的制造业发展空间。纽约市还将对迁入的制造业企业提供税收抵免的优惠。 

——利用专项资金盘活区域闲置物业。纽约市工业发展基金设立于2016年，旨在为满足条件的新建或改建制造业用地项目提供资金支持，资助形式包括：对非营利性开发商提供捐赠，对营利及非营利性开发商提供低息贷款并对其已有贷款进行担保，协调贷款展期等。 

——对闲置重点建筑进行改造。典型案例是区内长岛铁路变电站的新生：这座服役近百年的工业建筑早已闲置多年，新计划将原有地块的一部分用于变电站基础设施升级外，并将主要地块改造成一个具有复合型业态的“社区微中心”，统筹布局轻工业制造、零售商贸、办公孵化器、劳动力培训中心等功能。 

——优化道路交通设施。区域内的许多道路已难以满足制造业发展的需求，特别是大型卡车进入区域内部“阻碍重重”。为此，计划实施“大西洋大道”走廊工程，通过重建供卡车通行的货运干道、增设接入周边货运交通网的联络线、优化设置左右转车道等举措，保障交通安全，提高区域内交通微循环效率。同时还将考虑利用区域北侧长岛铁路系统，加大客货运输容量。  

四、结语 

纵观这些国家或城市的产业用地政策，可归纳出以下特点： 

——“加”：实施积极的土地利用政策，实现用地规模和效率的“双增长”。以伦敦为例，一方面推动“无净损失”机制，对于城市更新中减少的产业用地予以动态弥补，并与毗邻地区共同探索产业用地跨区域补偿机制，保障产业用地的总量均衡；另一方面提出“集约化”的理念，通过鼓励制造业建筑“上天入地”（增建地下室、发展叠层厂房），增加单位土地的开发强度和产出效能。 

——“减”：为国有土地开发企业“减”负，为市场主体提供便利。以新加坡为例，通过降租金、免税金、发布项目准入细则、避免行政手段“一刀切”等方式，降低了企业的土地使用成本，简化了特定企业调整土地利用形态、开发标准的办理流程，便于市场主体投资展业。同时，减少对国有企业土地开发利润的硬性考核，使其能有效执行“保障产业空间价格和供给长期稳定”这一核心任务。 

——“乘”：推动制造业与其他业态“协同、融合”发展。无论纽约、伦敦还是新加坡，都强调在新型工业区内推动制造、商贸、居住、城市公共服务等功能的混合布局，构建更为复合、多元的“制造+研发+办公”的新业态体系；使工业区由“为机器服务”转为“为人服务”，助推工业区集聚更丰富的高端要素，实现“生产效益倍增”与“城市活力迸发”的双赢。 

——“除”：坚持“分层、分类”的精准化土地管理原则。针对土地全生命周期管理的不同阶段，多部门各司其职、各有侧重。例如，新加坡市区重建局、土地管理局、裕廊集团等机构分别承担编制用地规划、制定出让计划、开展具体运营等职责。针对企业制定多层次的监管标准和奖惩规则，实现“优秀企业与优质土地”的有效匹配。?

资料来源：新加坡市区重建局（URA）等部门、伦敦中心、纽约市经济开发公司官网

编译：前滩综研专报和简报研究室、产业经济研究室主任钟伟，产业经济研究室副主任金颖婷，专报和简报研究室主任助理杨奕骋，学术秘书王鹏飞，产业分析师马怡暄

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采编：陈萌萌